L’article premier de la loi du 4 août 1993 stipule : « La Banque de France définit et met en œuvre la politique monétaire dans le but d’assurer la stabilité des prix. Elle accomplit sa mission dans le cadre de la politique économique générale du gouvernement. Dans l’exercice de ces attributions, la Banque de France, en la personne de son gouverneur, de ses sous-gouverneurs ou d’un membre quelconque du Conseil de la politique monétaire, ne peut ni solliciter ni accepter d’instruction du gouvernement ou de toute personne. » Dans l’histoire de son autonomie, cette loi de 1993 marque, sans conteste, le point haut, ce qui a pu faire dire à certains qu’elle était devenue indépendante. Elle rompt avec la tradition interventionniste du xxe siècle, elle prépare et accompagne un renoncement à une souveraineté monétaire qui, depuis le seuil des années 1980, a, il est vrai, beaucoup moins de substance.
L’autonomie de la Banque de France est une notion graduelle et son histoire doit être restituée dans une approche diachronique globale. D’abord parce que les tournants de l’histoire de cette autonomie se confondent assez largement avec ceux de l’histoire économique de la France : ruptures de 1914, 1928, 1936, 1940, 1945, 1973 et 1993. Ensuite parce que l’évolution de cette autonomie ne peut être dissociée des tendances lourdes du central banking mondial et qu’une approche comparative internationale éclaire significativement le sujet. Dans les grandes lignes, l’histoire de cette autonomie épouse les mouvements qui caractérisent celles des autres banques centrales européennes et mondiales, marqués par une alternance entre phases de forte autonomie et de faible autonomie au gré des évolutions structurelles et paradigmatiques. Mais par-delà ces tendances de fond, il est intéressant de questionner l’hypothèse de la spécificité d’une aversion française envers l’indépendance de la banque centrale (Howarth, 1999).
La question de l’autonomie de la banque centrale est particulièrement complexe. Pour apprécier les relations entre un gouvernement et une banque centrale, il est courant de considérer une autonomie de droit (ou juridique) et une autonomie de fait (opérationnelle ou effective) (Aglietta, 1992). L’autonomie juridique est notamment définie par les conditions de nomination et de révocation des responsables de la banque centrale, les conditions de définition des objectifs, la nature des relations financières avec l’État. Elle est relativement facile à mesurer (Cukierman et al., 1992). L’autonomie de fait renvoie à la plus ou moins grande capacité de la banque centrale à utiliser efficacement ses instruments et à faire falloir ses points de vue dans les débats monétaires et budgétaires. Ici, les caractéristiques de l’environnement comptent : le régime monétaire et son caractère plus ou moins consensuel dans l’opinion publique, le degré d’ouverture de l’économie nationale… La situation des finances publiques apparaît également comme un facteur clé de compréhension. Le « pragmatisme budgétaire » s’oppose souvent au « dogme de la stabilité monétaire » porté quasiment en toutes circonstances par la banque centrale. La capacité de cette dernière à peser dépend de la qualité de son expertise, de la personnalité et du parcours du gouverneur (Bouvier, 1989). L’histoire des relations banques centrales/gouvernements devient une histoire chaude, difficilement mesurable, faite de relations humaines. Elle charrie certains mythes qu’il n’est pas inutile de dénoncer.
Dans cet article, nous retenons une approche diachronique afin d’insister sur la faiblesse de l’autonomie de la Banque de France jusqu’aux années 1990, de questionner l’existence historique d’une aversion française envers l’indépendance et, partant, de mieux faire ressortir la force de la rupture incarnée par la loi de 1993.
Le mythe de l’indépendance de la Banque de France au début du xxe siècle
Nous choisissons comme point de départ de cette mise en perspective historique la Première Guerre mondiale. La proclamation en 1914 du cours forcé des monnaies et le basculement progressif vers des régimes de monnaies fiduciaires décuplent les enjeux associés à la gestion des affaires monétaires. La politique monétaire et le central banking entrent dans une « modernité » faite notamment de davantage d’instabilité, de choix discrétionnaires, d’illusion monétaire, d’aspirations démocratiques… La Banque de France a des statuts qui ont peu varié depuis la loi de 1806. Elle est très loin d'être indépendante comme certains le suggèrent (Lévy, 1912 ; Prate, 1987 ; Besnard et Redon, 1989). Elle reste certes une banque d’émission privée, qui reçoit de l’État un privilège d’émission pour une durée variable (à la discrétion des régimes politiques) en contrepartie notamment d’avantages financiers. Elle est dirigée par un gouverneur et deux sous-gouverneurs nommés par le pouvoir exécutif, révocables ad nutum, et par un Conseil de régence composé de quinze membres élus par ses deux cents plus gros actionnaires réunis en assemblée générale. Sur ces bases, il apparaît qu’elle dispose d’une autonomie juridique faible. Sur le plan opérationnel, elle a réussi à acquérir progressivement une plus forte autonomie grâce à la crédibilité du régime d’étalon-or, à la faiblesse des besoins financiers du Trésor, à son expertise qui permet notamment de maintenir des taux d’intérêt relativement bas, enfin à son prestige de « banque supérieure » qui incarne la stabilité et la prospérité de la Belle Époque (Leclercq, 2010). La forte personnalité de Georges Pallain, gouverneur entre 1897 et 1920, participe de l’affirmation de cette autonomie opérationnelle de la Banque de France, capable de traverser les crises les plus graves comme celles de 1907 et de 1914-1918 (Vignat, 2001).
En même temps qu’ils développent un modèle d’international central banking (Cottrell, 2012), Montagu Norman, gouverneur de la Banque d’Angleterre (institut qui fait alors figure de modèle à l’échelle mondiale) et Benjamin Strong, gouverneur de la Federal Reserve (Fed) des États-Unis, revendiquent une plus forte autonomie pour les banques centrales. La conduite de la politique monétaire devient une affaire de plus en plus technique, comme en témoignent à la même époque la montée en puissance des services des études au sein des instituts d’émission et l’intensification des retours d’expériences entre les banques centrales (Blancheton, 2010). La Banque de France est impliquée dans cette internationalisation du central banking, mais ses dirigeants ne partagent pas les positions radicales de Norman. Ce dernier remet totalement en cause la légitimité de l’intervention du pouvoir politique dans les affaires monétaires. En visite à Londres en octobre 1926, Pierre Quesnay, alors secrétaire général de la Banque de France, note que l’activité de Norman est essentiellement tournée vers les relations extérieures : « L’organisation économique et financière du monde lui paraît devoir être l'œuvre du xxe siècle. Les hommes politiques auxquels il reconnaît les qualités nécessaires pour décider des problèmes politiques lui semblent hors d’état de mener avec continuité cette tâche d’organisation qu’il voudrait voir entreprendre par les banques d’émission indépendantes à la fois des gouvernements et des financiers privés. (...) Elles réussiraient à faire sortir du domaine politique les problèmes essentiels pour le développement de la prospérité nationale, comme la sécurité monétaire, l’intensification du crédit et le mouvement des prix. Elles empêcheraient ainsi les luttes politiques intérieures de nuire à la richesse des nations et à leurs progrès économiques1. » Quesnay ne manque pas d’observer que la mégalomanie de Norman effraie même en Grande-Bretagne et constitue sans conteste un obstacle à la promotion de ses conceptions sur la nature des relations État/banque centrale. Milton Friedman constate qu’avec Norman, on est « en présence d’une doctrine implicite nettement favorable à la dictature et au totalitarisme » (Friedman, 1969, p. 206). Chez Friedman, le risque de laisser le pouvoir aux mains de tels individus est un argument central pour rejeter la solution d’une banque centrale indépendante.
Dans beaucoup de pays européens, cette revendication achoppe sur l’intensité des besoins financiers des États (endettement hérité de la guerre et coût de la reconstruction pour certains États) qui contraignent très fortement la conduite de la politique monétaire. Dans le cas français, la sortie de la guerre est marquée par un consensus sur le rétablissement de l’ancienne parité du franc avec l’or qui implique une politique déflationniste. Cette stratégie se traduit par la signature de la convention du 14 avril 1920 sur le remboursement graduel des avances consenties par la Banque de France. Les tensions gouvernement/banque centrale se cristallisent autour du montant de la circulation fiduciaire : la Banque de France souhaite une contraction, le gouvernement exprime des besoins incessants. La croissance de la dette flottante (bons du Trésor) donne un caractère endogène à la politique monétaire : la Banque de France ne peut plus contrôler la circulation par le traditionnel maniement du taux d’escompte (Blancheton, 2012). Peu à peu, le consensus sur la politique monétaire se brise. Chacun joue, dès lors, une partition convenue. La Banque de France, gardienne de la monnaie, réclame par les voix du gouverneur Georges Robineau (en poste depuis 1920) ou de régents influents comme François de Wendel (président du Comité des forges) la modération. Les gouvernements clament leur volonté de contenir la circulation sous le plafond des 41 MdF (qui a valeur de ligne de front) sans ajuster la politique budgétaire ; ils restent dans une simple rhétorique de l’attachement à la stabilité monétaire et budgétaire. L’analogie des rapports entre le Pape et l’Empereur2 prend ici tout son sens, la tentation temporelle du « pragmatisme budgétaire » l’emporte sur le dogme de la stabilité monétaire. En ce sens, l’autonomie opérationnelle de la Banque de France est faible car elle s’incline et « perd la partie » comme en témoignent les hausses de plafond des avances et de la circulation entre avril 1925 et juillet 1926 et, au final, la stabilisation/dévaluation du franc de 1926-1928 (franc de 4 sous). Mais elle intervient dans le débat, elle cherche à faire valoir ses positions au sein de l’administration et dans l’opinion. Les tensions entre la Banque de France et les gouvernements sont nombreuses.
La période allant de décembre 1924 à avril 1925, qui précède la révélation du scandale des faux bilans de la Banque de France, est particulièrement riche en frictions qui tournent à court terme à son avantage (Jeanneney, 1976 et 1977 ; Netter, 1994 ; Blancheton, 2001 ; Orléan, 2008). Menaçant de révéler un dépassement du plafond de la circulation fiduciaire qui ruinerait la crédibilité du premier gouvernement du cartel des gauches (en même temps que la sienne), les régents pèsent dans le débat public pour obtenir la suppression des « bordereaux de coupons » sur les valeurs mobilières, attestations destinées au fisc, honnies par les possédants. La révélation de l’affaire et le renversement du cabinet Herriot le 10 avril 1925 ouvrent la voie à des élévations de la circulation et à une dépréciation monétaire incontrôlée contraire à la mission historique de la Banque de France (Blancheton et Maveyraud, 2009).
À la fin de juin 1926, au plus fort de la seconde crise du franc, le gouverneur Georges Robineau, le sous-gouverneur Paul Ernest-Picard et le secrétaire général Albert Aupetit sont démis de leur fonction. Il convenait selon Joseph Caillaux de nettoyer « les écuries d’Augias à la Banque de France ». Le gouvernement nomme des hommes acquis à l’idée de la stabilisation/dévaluation du franc (Émile Moreau, Charles Rist et Pierre Quesnay, respectivement gouverneur, sous-gouverneur et secrétaire général). Le retour au pouvoir de Raymond Poincaré ramène la confiance et crée les conditions d’une stabilisation. La Banque de France et la direction du Trésor militent en faveur d’une stabilisation à un cours qui préserve la compétitivité-prix de l’économie française, alors que Poincaré est sensible aux attentes de revalorisation des épargnants français. La Banque de France parvient à forcer la main du président du Conseil pour opérer une stabilisation de fait à partir du 20 décembre 1926. Elle retrouve alors une autonomie opérationnelle plus forte. Émile Moreau dit alors ne reconnaître qu’un seul droit au ministre des finances, celui de le révoquer. Pour le reste, c’est-à-dire la conduite des affaires monétaires, la Banque de France doit disposer de la plus grande « indépendance »3.
En la matière, son attitude est confortée, plus d’ailleurs que déterminée, par les prises de positions ou les conseils directs formulés à partir de juillet 1926 par les principaux banquiers centraux du monde. Benjamin Strong, Montagu Norman, Hjalmar Schacht (gouverneur de la Reichbank) ou Gerard Vissering (Banque des Pays-Bas) sont tous enclins à affirmer très fermement leur autonomie et recommandent à Moreau d’en faire autant. En juillet 1926, lorsque à l’occasion d’un séjour à Paris, Strong expose ses conceptions monétaires à son confrère français, la question de l’autonomie est au centre des discussions. Rendant compte de cette entrevue, Quesnay note : « Lors du premier entretien le mardi 20 juillet, à Versailles, Strong avait insisté auprès de Moreau et de Rist sur l’absolue nécessité de l’indépendance de la Banque de France. (...) Strong avait d’ailleurs montré la nécessité, pour la banque centrale, d'être maîtresse du marché monétaire afin de pouvoir exercer sur tous les établissements son contrôle du crédit. Seule une telle politique peut permettre de diriger le mouvement des prix et de dominer les changes. »4. Lors d’un nouvel entretien au domicile de Rist, à Versailles, à la fin de juillet, le gouverneur de la Fed va plus loin : « L’État devrait, dans une convention bilatérale avec la Banque de France, s’engager à laisser conduire jusqu’au bout par la Banque de France la politique monétaire, quelles que soient les récriminations dues à la crise. Il devrait garantir l’irrévocabilité du gouverneur pendant la période d’assainissement. »5
La Banque de France joue un rôle clé dans le processus de stabilisation. Elle choisit d’abord le moment de la stabilisation de fait du franc et, par conséquent, le niveau de celle-ci. Elle assure ensuite, entre décembre 1926 et juin 1928, la réalisation technique de la stabilisation de la valeur externe du franc. De même, aux côtés des responsables de la direction du Trésor et donc – cette fois – en plein accord avec eux, elle milite contre une nouvelle revalorisation de la monnaie nationale. Elle se prononce en faveur d’une stabilisation de droit au cours de 124 francs la livre. Celle-ci a lieu le 25 juin 1928 avec le vote d’une loi monétaire fondamentale qui met fin au régime de cours forcé du franc et en redéfinit la valeur métallique.
Au début des années 1930, un solide consensus prévaut entre le Trésor et la Banque de France pour souligner l’attachement au nouveau régime monétaire, clamer la nécessité d’équilibrer le budget et recommander de mettre en œuvre une politique de déflation pour affronter la grande crise mondiale. Pendant longtemps, les deux institutions refuseront d’envisager la dévaluation du franc alors pourtant largement surévalué. Elles acceptent ainsi volontiers de se priver de l’« arme monétaire » et de situer leur action dans le cadre de « vestiges de l’ancien ordre libéral ». Jusqu’en 1931, grâce à l’accumulation préalable d’excédents budgétaires, les besoins financiers de l’État sont particulièrement réduits. L’autonomie opérationnelle de la Banque de France demeure forte, elle paraît définir et mettre en œuvre seule les orientations de la politique d’émission.
À partir de 1932, à mesure que le Trésor se lance dans la recherche de fonds pour faire face à l’accumulation des déficits budgétaires, la Banque de France est de plus en plus contrainte de se préoccuper des difficultés que des taux élevés entraînent pour la trésorerie (Margairaz, 1991 ; Mouré, 1998). Mais jusqu’en 1934, elle conserve le relatif haut degré d’autonomie acquis à la faveur de la stabilisation du franc. L’appartenance au bloc-or et le choix par plusieurs gouvernements d’une politique déflationniste expriment un attachement national, dogmatique à une stabilité monétaire durement reconquise.
Les exigences pécuniaires du Trésor paraissent jouer un rôle clé dans le remplacement de Clément Moret (gouverneur de la Banque de France depuis 1930) par Jean Tannery en janvier 1935 et, quelques semaines plus tard, dans la reprise des avances de la Banque de France au Trésor auxquelles, pourtant, la loi monétaire de juin 1928 avait mis fin en clôturant le compte d’avances temporaires de la Banque à l’État.
La prise en mains de la Banque de France par l’État (1936-1945)
Les fréquentes interventions des gouvernements pour modifier les statuts de la Banque de France donnent une unité à la période allant de 1936 à 1945. Cette immixtion croissante est parachevée par la nationalisation de droit de l’institut d’émission en 1945, date qui constitue un point bas dans l’histoire de son autonomie.
Cette réduction de l’autonomie de la banque centrale n’est pas spécifique à la France. Dans les années 1930, un mouvement de prise en mains des banques d’émission par les gouvernements est identifiable à l’échelle internationale. La suprématie du Trésor en Grande-Bretagne est clairement établie à partir de 1931 et du décrochage de la livre sterling. En 1936, la banque centrale danoise est nationalisée. La même année, la transformation juridique de la Banque d’Italie (loi bancaire et réforme des statuts) traduit une volonté de renforcer l’influence de l’État et l’intérêt public. En Belgique, le caractère public de l’institut d’émission est nettement renforcé : les attributions du commissaire du gouvernement sont étendues et les conditions posées pour devenir régent ou censeur sont durcies, ce qui réduit l’influence des banquiers.
Dans un contexte de profonde dépression et de grande transformation du capitalisme, une partie de l’opinion soupçonne les banques centrales d'être aux mains des financiers privés et de ne pas avoir une conscience suffisamment aiguë de l’intérêt général ; la mauvaise gestion des crises bancaires du début des années 1930 est particulièrement pointée du doigt.
Les élections législatives du 3 mai 1936 portent au pouvoir le Front populaire. Son programme envisage de soustraire la Banque de France à l’influence des milieux d’affaires et notamment la Haute Banque pour en faire la « Banque de la France »6. Le Conseil de régence compte alors, il est vrai, sept représentants de ces milieux (sur quinze membres).
Dès le 6 juin 1936, Émile Labeyrie, ancien directeur de cabinet du ministre des finances Joseph Caillaux en 1925, est nommé gouverneur en remplacement de Tannery – jugé trop actif au soutien de la politique déflationniste de Pierre Laval. Pour Mouré, « cette nomination visait clairement à assurer au gouvernement les services d’un gouverneur complaisant » (Mouré, 1998, p. 342). La loi du 24 juillet 1936 réforme profondément la gouvernance de l’institut d’émission, elle impose la nomination par le gouvernement de personnalités qualifiées au sein du Conseil en remplacement des représentants de l’actionnariat privé. L’assemblée générale est étendue à tous les actionnaires. Le pouvoir des mythiques « deux cents familles » mis en cause par Édouard Daladier lors du Congrès radical d’octobre 1934 (deux cents plus gros actionnaires de la Banque de France qui composaient l’assemblée auparavant) est ici visé. La loi officialise plus qu’elle promeut la recherche d’un intérêt général. Elle opère une nationalisation de facto de la Banque de France, qui reste néanmoins une banque d’émission privée. Dans ce contexte, celle-ci semble accélérer sa modernisation, elle adapte notamment ses instruments de politique monétaire en se tournant vers l’open market, mais elle ne peut éviter une lourde dépréciation du franc.
Dans un contexte instable et difficile, la faiblesse de son autonomie juridique et de son pouvoir ne l’empêche pas d’exprimer des désaccords. À la suite d’une mésentente avec le ministre des finances Yves Bouthillier, le gouverneur Pierre Fournier est destitué (par le décret du 31 août 1940). Cette décision suscite une réaction de désapprobation du Collège des censeurs lors de la séance du Conseil général du 6 septembre qui remettent leur démission collective. Il est remplacé par Yves Béart de Boisanger, passé par le cabinet de Pierre Laval en 1925, ancien directeur du Trésor (1934-1935), plus proche du nouveau régime (Margairaz, 2011).
La loi du 24 novembre 1940 modifie la composition de l’organe délibératif de la Banque de France. La taille du Conseil général est fixée à onze membres, contre vingt depuis juillet 1936, quatre sont directement nommés par le gouvernement en tant que représentants du commerce, de l’industrie et de l’agriculture (deux), en plus des trois membres de droit (le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations – CDC –, le gouverneur du Crédit foncier de France, le PDG du Crédit national) nommés par ailleurs par le gouvernement, et marque une plus grande prise en mains de l’organe délibératif par le gouvernement. Dans le même temps, la loi du 13 juin 1941 relative à la réglementation et à l’organisation de la profession bancaire introduit un contrôle des établissements bancaires.
Durant l’Occupation, la Banque de France s’installe dans une posture de neutralité et d’obéissance vis-à-vis du nouveau pouvoir. Elle paraît s’adapter aux événements en se réorganisant pour continuer d’assurer l’approvisionnement monétaire du pays. Elle accompagne la politique économique du gouvernement même si, au sein du Conseil général, des incompréhensions voire des oppositions ont pu apparaître particulièrement sur la question de l’importance des avances directes, destinées à couvrir les imposants frais d’occupation (Margairaz, 2002). Comme l’ensemble de l’administration, elle a été soumise au gouvernement de l’État français et à la politique de Vichy. Elle a déployé ce que Marc-Olivier Baruch qualifie de « forme minimale de collaboration (…) obligatoire pour les autorités administratives françaises » (Baruch, 1997, p. 79). Cette collaboration d’État n’a pas été incompatible avec des formes de résistances passives pour protéger ses intérêts ou le personnel.
L’ordonnance du 5 décembre 1944 prise par le gouvernement provisoire de la France modifie à nouveau la composition du Conseil général, elle porte le nombre de membres à quatorze. Le privilège d’émission concédé par la loi du 20 décembre 1918 pour une durée de vingt-cinq ans prend fin le 31 décembre 1945. Des négociations difficiles s’engagent sur la place de la Banque de France. Dans la lignée du programme du Conseil national de la résistance, le général De Gaulle affirme qu’il revient à l’État et non à des « groupements d’intérêts particuliers » de contrôler l’orientation du crédit en France. Une partie de la presse voit encore dans la Banque de France « un État dans l’État ». Le gouverneur Emmanuel Monick, en poste depuis octobre 1944, cherche à conserver un minimum d’autonomie pour la Banque de France. Celle-ci souhaite rester une institution distincte de l’État et de son administration, elle redoute d'être assimilée à une direction du ministère des finances : « Elle (la délégation de la Banque de France reçue par le ministère) a d’abord attiré l’attention du ministre sur le grand avantage qu’il y aurait, dans l’intérêt du crédit public, à ce que dans le nouveau statut, la Banque de France gardât son autonomie. Elle a souligné que s’il lui paraît essentiel que le crédit de l’institut d’émission puisse continuer à venir en aide à celui de l’État, cela suppose que, comme par le passé, il reste distinct. » (Duchaussoy, 2013, p. 219). Les termes du débat rappellent ceux de la structuration originelle de la Banque de France sous Bonaparte, un autre point bas historique de son autonomie. La loi du 2 décembre 1945 opère une nationalisation de jure de la Banque de France, l’État devient son unique actionnaire. Par ailleurs, cette loi opère aussi une nationalisation des grandes banques et réorganise le système de crédit.
La loi du 2 décembre 1945 et celle du 17 mai 1946 placent la Banque de France7 au centre du système de crédit, mais sans réel pouvoir décisionnaire. Après avoir trouvé ses marques vis-à-vis du Conseil national du crédit, elle acquiert des prérogatives nouvelles en particulier dans le domaine du contrôle du système bancaire, mais aucun texte ne définit ses missions et ses objectifs en tant que banque centrale moderne.
À la même époque, le modèle de banque d’émission publique en préparation depuis les années 1930 s’impose (Feiertag, 2003 ; Singleton, 2010). Le capital de nombreuses banques centrales européennes est détenu à 100 % par l’État : Irlande (1942), RFA (1948), Pays-Bas (1948), Norvège (1949)… Hors d’Europe, le même mouvement de prise en mains de la banque centrale par le gouvernement est à l'œuvre en Nouvelle-Zélande ou encore en Argentine où la banque centrale, créée en 1935, est nationalisée en 1946. Malgré le poids de son histoire, la vieille dame de Threadneedle est, elle aussi, nationalisée par le Bank of England Act de 1946. Capie (2010) met en exergue les grands enjeux de ce mouvement : sens accru de l’intérêt général, contrôle de la banque centrale sur les banques commerciales, redéfinition des relations avec le Trésor.
Les marges de manœuvre d’une banque centrale nationalisée
Dans un contexte nouveau de renforcement de la tutelle du ministère des finances, de réforme du crédit, d’installation d’un « circuit du Trésor » (Feiertag, 2006 ; Monnet, 2012), il n’est pas évident pour la Banque de France de retrouver une audience. La primauté du rôle monétaire de la direction du Trésor amoindrit son prestige.
Pour autant, des signes de tensions révèlent qu’elle cherche à se faire entendre. En septembre 1948, la « bataille des taux » avec le Trésor à propos de l’élévation des taux d’intérêt pour tenter de freiner l’inflation est analysée par une partie de la presse comme la cause immédiate du départ du gouverneur Monick en janvier 1949, son « indépendance ombrageuse » est alors évoquée. Maurice Petsche, ministre des finances, nomme à sa place Wilfried Baumgartner dont il est proche. La célèbre lettre du 29 février 1952 de Baumgartner au président du Conseil général, Edgar Faure, manifeste le « pouvoir politique du gouverneur » (Feiertag, 2006, p. 391). Au début de 1952, les difficultés de trésorerie conduisent Faure à se tourner vers la Banque de France pour obtenir des avances. Après une réflexion poussée au sein du Conseil général, le gouverneur adresse un courrier dans lequel la Banque de France se repositionne comme gardienne historique de la monnaie et recommande une stratégie d’ajustement budgétaire. Celle-ci en appelle à l’opinion pour replacer la stabilité monétaire au centre des débats. François Bloch-Lainé ne voit dans cette lettre que le « dernier éclat d’un astre éclipsé » (Bouvier et Bloch-Lainé, 1986, p. 242). Antoine Pinay, successeur de Faure, tient pourtant partiellement compte du programme recommandé par la Banque de France.
Selon Feiertag (2006, p. 548), durant les années 1950, la Banque de France « a contribué à orienter, dans la durée, la politique économique des gouvernements successifs dans le sens du désengagement financier progressif de l’État et du renforcement de la fiscalité indirecte. Cette influence, à n’en pas douter, s’est appuyée sur la longévité de la technostructure de la Banque et en particulier celle de son gouverneur ».
La Banque de France prend sa part dans le redressement français des années 1950. Elle joue un rôle pivot au sein de l’économie d’endettement et participe à la stabilisation du système bancaire. Peu à peu, son expertise est reconnue et elle intervient dans les réformes de 1958 : Jean Saltes (premier sous-gouverneur) siège au sein du Comité Rueff et elle joue un rôle direct dans la détermination du taux de dévaluation du franc. Dans les années 1960, elle cherche à moderniser la politique monétaire, mais la création d’un vaste marché monétaire contrôlé par l’open market se heurte à l’attachement à l’encadrement du crédit censé soutenir l’expansion (Blancheton et al., 2013). Elle poursuit la réforme de son organisation interne pour adapter son expertise, par exemple avec la création en 1969 d’un service d’études économétriques.
À l’époque, à l’exception notable de la Bundesbank depuis 1957, la majorité des banques centrales sont sous l’emprise des gouvernements. La banque centrale espagnole est nationalisée en 1962, celle du Portugal en 1974. La Banque d’Angleterre qui fait toujours figure de modèle au seuil des années 1970 reste sous contrôle. Dans ce pays, le gouvernement fixe les objectifs de la politique monétaire et ne tolère pas de contestation. Singleton (2010, p. 119) rappelle que dans les années 1960, le désaccord entre Lord Cromer, gouverneur de la Banque d’Angleterre, et le Premier ministre Harold Wilson s’est soldé par le non-renouvellement de son mandat.
Le mythe de la loi de 1973 sur la Banque de France
La loi du 3 janvier 1973 a surgi dans le débat politique français lors de la crise de la dette du début des années 2010. Une fraction de la blogosphère a vu rétrospectivement dans la « loi Pompidou, Giscard, Rothschild » un complot politico-financier. Celle-ci aurait empêché l’État d’opérer un seigneuriage et l’aurait contraint à se tourner vers les marchés pour financer une dette devenue croissante. Pour la gauche radicale (Front de gauche, ATTAC, Fondation Copernic), la droite nationaliste et souverainiste (Front national, Debout la République), mais aussi pour Michel Rocard, cette loi marquerait une rupture dans les relations financières État/Banque de France, stoppant la possibilité de « battre monnaie » pour financer les dépenses publiques et d’obtenir des concours de la Banque de France à coût nul. Quelles sont les conditions de genèse de cette loi ? Quelle en est la portée ?
La loi du 3 janvier 1973 sur la Banque de France a pour objectif de clarifier ses relations avec le ministère des finances sans, a priori, en modifier l’équilibre. Il s’agit d’abord de combler le vide créé par la loi du 2 décembre 1945 en dotant la Banque de France de statuts en adéquation avec sa nature de banque centrale nationalisée. Il s’agit ensuite de simplifier les relations de trésorerie entre la Banque de France et la direction du Trésor.
Le fait de vouloir combler un « vide juridique » dont on s’est accommodé depuis vingt-cinq ans sans grand dommage peut masquer des ambitions et avoir pour objectif de modifier certains équilibres. Notons que c’est sous l’impulsion du gouverneur Olivier Wormser, en poste depuis 1969, que la Banque de France met secrètement en chantier à partir de 1971 un projet de réformes de ses statuts et que des discussions sont ouvertes avec le ministère des finances. Wormser entendait que le texte reconnaisse en la Banque de France une organisation sui generis qui, bien que nationalisée, bénéficie d’une certaine indépendance vis-à-vis du gouvernement. Un projet négocié entre la Banque de France et le ministère des finances est présenté au Parlement à l’automne 1972 et donne a priori satisfaction aux deux parties.
Le rapporteur général de la Commission des finances de l’Assemblée nationale, Guy Sabatier, assure que « l’objet du texte n’était en rien de modifier les rapports existants entre la Banque de France et l’État, mais, au contraire, de maintenir l’institut d’émission à égale distance d’une indépendance absolue et d’une tutelle excessive » (Duchaussoy, 2013, p. 347). Le ministre des finances Valéry Giscard d’Estaing évoque, lui, une « consolidation de l’autonomie » de la Banque de France.
La loi du 3 janvier 1973 confirme dans son article premier la tutelle de l’État8, même si elle entretient le flou concernant le fait que la Banque de France soit ou non une entreprise publique9. Elle est qualifiée d’« institution », terme sans signification juridique. Selon l’article 4, la politique monétaire est définie par le gouvernement. Après la loi de 1973, celui-ci reste, comme avant, révocable ad nutum même si, dans les faits, la pratique d’un mandat de cinq ans semble s’imposer. La Banque de France contribue à la préparation des décisions et met en œuvre la politique monétaire. Les articles 4 et 5 reconnaissent son expertise acquise dans les années 1950-1960 en posant la Banque de France au centre du processus de préparation des décisions monétaires et en l’identifiant comme chargée de la mise en œuvre de la politique monétaire qui reste, bien entendu, « arrêtée par le gouvernement ». La loi renforce le prestige de l’institution, reconnaît sa capacité et, ce faisant, prépare une certaine autonomisation de sa gouvernance. Le texte acte une pratique, la réalité d’une expertise et accompagne un mouvement de légitimation par l’expertise. L’autonomie de la Banque de France apparaît renforcée par cette loi, mais on ne saurait la considérer comme très autonome des pouvoirs publics, notamment si on la compare à son homologue la Bundesbank, dotée lors de sa création en 1957 d’une très grande autonomie juridique.
La loi du 3 janvier 1973 a aussi pour but de simplifier les relations de trésorerie entre la Banque de France et la direction du Trésor, l’organisation complexe et peu cohérente des financements accordés à l’État. La convention de trésorerie du 29 octobre 1959 autorise deux types de concours de la Banque de France. D’une part, les « prêts à l’État » et les « avances », dont le coût est nul pour le Trésor, mais les montants sont plafonnés. D’autre part, la direction du Trésor peut recourir à l’escompte d’obligations cautionnées – traites fiscales dont l’encours était mobilisable, opération coûteuse car soumise à un taux d’escompte. Par ailleurs, la possibilité était offerte à la CDC de présenter au réescompte auprès de la Banque de France des effets à moyen terme afin d’alimenter les caisses du Trésor.
Le sens des articles 24, 25, 26, 27 et 28 de la loi du 3 janvier 1973 est de donner la main au Conseil général dans le choix des effets présentés et le taux appliqué. Le Trésor ne peut plus être présentateur de ses propres effets à coût nul. Mais l’article 19 maintient la possibilité pour lui d’obtenir des avances et des prêts, « les conditions dans lesquelles l’État peut obtenir de la Banque de France des avances et des prêts sont fixées par des conventions passées entre le ministre de l’économie et des finances et le gouverneur, autorisé par le Conseil général. Ces conventions doivent être approuvées par le Parlement ». Une convention de trésorerie du 17 septembre 1973 fixe ainsi le montant des concours de la Banque de France à 20,5 MdF, dont la moitié à titre gratuit.
La loi de 1973 préserve très clairement la possibilité pour l’État de se financer auprès de la Banque de France – même gratuitement – et la maintient sous une forte tutelle. Il n’y a pas de rupture nette : la loi acte seulement l’expertise de la Banque de France dans le domaine monétaire.
Les tergiversations autour du renforcement de l’autonomie de la Banque de France
La fin des années 1970 est marquée par un changement de paradigme économique. Pour dynamiser la croissance à long terme, les économistes libéraux recommandent une intégration financière internationale poussée et une politique de désinflation compétitive. Dans cette perspective, l’autonomie de la banque centrale constitue une garantie institutionnelle supplémentaire en matière de contrôle de l’inflation. Selon le modèle de l’incohérence temporelle, les banques centrales non indépendantes sont soumises à l’aléa moral né du cycle électoral. De nombreuses études empiriques établissent une corrélation entre le degré d’autonomie et les performances inflationnistes (Grilli et al., 1991). L’Allemagne est citée en exemple : sa capacité à lutter contre l’inflation est mise sur le compte de la forte autonomie de la Bundesbank.
Dès lors que la France choisit de rester une force motrice du processus d’intégration européenne aux côtés de la RFA et met en œuvre une politique de désinflation compétitive à partir de mars 1983, la question du renforcement de l’autonomie de la Banque de France devait à terme se poser, même si la France venait de nationaliser la plupart des grandes banques. En maintenant des liens financiers avec le Trésor et la révocabilité du gouverneur, la loi du 3 janvier 1973 apparaissait désuète. La réforme des statuts de la Banque de France, bien qu’en débat, était l’objet de nombreuses tergiversations qui paraissaient révéler une difficulté pour les responsables politiques à accepter des avancées vers l’indépendance.
Le débat sur l’autonomie de la Banque de France semble lancé en France en 1984 à la suite notamment du départ le 14 novembre du gouverneur Renaud de La Genière (Duchaussoy, 2013). Devant le Conseil général, ce dernier reproche au ministre Pierre Bérégovoy de l’avoir évincé pour des motifs politiques. Dans l’hebdomadaire L’Express, peu après, Wormser défend la politique de Paul Volcker à la tête de la Fed et certaines vertus de l’indépendance de la banque centrale (« une banque d’émission indépendante ? »).
En avril 1985, l’opposition dépose au Sénat un projet de loi portant réforme de la Banque de France. Il est curieusement porté par Charles Pasqua qui n’est pas spécialiste des questions monétaires et semble attaché à la souveraineté nationale. Le projet propose d’accorder à la Banque de France une plus grande autonomie dans la conduite de la politique monétaire. L’article 5 du projet stipule qu’elle « élabore et met en œuvre la politique monétaire propre à assurer la sauvegarde de la monnaie », mais il précise que ce pouvoir doit s’exercer dans le cadre de directives générales données par le gouvernement. En contrepartie d’une plus grande autonomie, elle devait faire preuve de plus de transparence devant un Parlement qui aurait vu son rôle renforcé, notamment pour veiller à la qualité des relations entre le gouvernement et la banque centrale. En 1985, l’opposition redoute les conséquences inflationnistes des déficits budgétaires et fait de la plus grande autonomie de la Banque de France un moyen de garantir la lutte contre l’inflation. Après la victoire de la droite aux législatives en mars 1986, le projet de refonte de la loi de 1973 est remis en débat. L’article 1 du projet de loi est rédigé comme suit : « La Banque de France est l’institution nationale qui a pour mission de veiller à la stabilité de la monnaie et au bon fonctionnement du système bancaire. Elle exerce à cet effet et en toute indépendance les pouvoirs qui lui sont conférés par la loi. » La mention du terme « indépendance » dans le projet fait réagir. La Banque de France ne revendique pas une indépendance qu’elle sait irréaliste et inopportune. Dans une note au ministre des finances Édouard Balladur, Daniel Lebègue, directeur du Trésor, écrit : « L’indépendance totale de l’institut d’émission n’est guère concevable en France. La politique monétaire est une composante à la fois majeure et d’importance croissante de la politique économique (…). Il n’est guère concevable que ce pouvoir soit purement et simplement transféré à un organisme sans légitimité politique. » (Duchaussoy, 2013, p. 452). L’article est jugé non conforme à l’article 20 de la Constitution de la Ve République, qui stipule que « le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation ». Est-ce pour cette raison que la loi ne voit pas le jour ?
Sous le gouvernement de Jacques Chirac, la Banque de France revendique une autonomie plus forte sur le modèle de la Fed ou de la Banque d’Angleterre et non sur celui de la Bundesbank. Sur le territoire, elle est parvenue à faire valoir son expertise et sa légitimité, mais à l’étranger, sous le régime de la loi désuète de 1973, elle apparaît pleinement sous la tutelle de l’État.
Au printemps 1988, la Banque de France décide de se saisir elle-même de la question et de proposer au ministre Édouard Balladur une révision de la loi de 1973. Le projet modifie trois articles clés qui concernent ses missions, le mandat du gouverneur et la nomination des conseillers généraux. La nouvelle version de l’article 4 stipule que « dans le cadre de la politique gouvernementale et en concertation avec le ministre des finances, la Banque de France élabore la politique monétaire. Elle en assure l’application ». L’article 10 fixe le mandat du gouverneur et des sous-gouverneurs à cinq ans non révocable, alors qu’il était révocable ad nutum. Sans modifier le nombre de conseillers généraux, le projet réintroduit trois membres de droit au sein du Conseil général (le gouverneur du Crédit foncier, le directeur général de l’Insee et le directeur général de la CDC). Transmis entre les deux tours de l’élection présidentielle de 1988, le projet n’est pas repris par le nouveau ministre des finances Pierre Bérégovoy. Howarth (1999) fait état d’une opposition du ministre et de la direction du Trésor envers une indépendance de la banque centrale, contraire à la tradition républicaine française.
Sur la base de la loi de 1973, il n’est pas étonnant que la Banque de France soit classée parmi les banques centrales les moins autonomes au sein des pays développés et même au-delà. Cukierman et al. (1992) proposent un classement des banques centrales selon leur degré d’autonomie juridique (legal central bank independance). Ce classement est fondé sur des « critères standards » : les conditions de nomination et de révocation des dirigeants, la définition des objectifs de politique monétaire, la nature de ces derniers, l’intensité des liens financiers avec les États. La Banque de France apparaît au 16e rang parmi les 21 pays industrialisés étudiés et au 59e rang parmi l’ensemble des 72 pays pris en compte, avec un indice composite agrégé d’autonomie de 0,24, contre 0,69 pour la Bundesbank classée première, 0,64 pour la Banque centrale suisse classée seconde, 0,48 pour la Fed et 0,27 pour la Banque d’Angleterre.
Les autres études livrent des conclusions sensiblement identiques. L’indice d’indépendance légale d’Alesina (1988) positionne la France au niveau 2 sur une échelle de 1 à 4, celui de Eijffinger et Schaling (1992) la positionne au niveau 2 sur une échelle de 1 à 5. L’indice de Grilli et al. (1991), qui combine indépendance politique et économique sur une échelle de 3 à 13, s’établit à 7 pour la France (dont 2 sur 6 en matière d’indépendance politique).
Un contraste apparaît ici entre la faiblesse de l’autonomie juridique de la Banque de France et la réalité d’une autonomie opérationnelle fondée sur une « influence technique ». Celle-ci a su dans les années 1980 moderniser son système de collecte et de traitement de l’information (Duchaussoy, 2013, chap. 8) et développer des stratégies de communication à l’endroit des agents économiques (création d’une direction de la communication en 1985). L’adaptation de la conduite de la politique monétaire prend, quant à elle, un tour de plus en plus technique. Son expertise est donc reconnue, au moins par les praticiens nationaux.
Accentuation de la mobilité internationale des capitaux, intégration monétaire européenne : une indépendance à marche forcée
Comme en témoignent les tentatives avortées des années 1980, les autorités françaises ne manifestent pas d’empressement pour promouvoir l’indépendance de la Banque de France. C’est une contrainte externe plus forte qui oblige les responsables à se résoudre à des avancées sur le dossier. Cette contrainte se caractérise par deux dimensions liées : les conséquences de l’accroissement de l’intégration financière internationale et les impératifs de la construction européenne, celle-ci répondant à l’accélération de la mobilité des capitaux.
L’accélération de la mobilité internationale des capitaux au tournant des années 1990 est incompatible avec le maintien de la stabilité des changes et de l’autonomie de la politique monétaire (triangle des incompatibilités de Mundell, Padoa-Schioppa). Les difficultés du Système monétaire européen (SME) montrent les conséquences potentiellement très déstabilisantes de la mobilité internationale des capitaux. Au sein du comité Delors (juin 1988-juin 1989), la conversion européenne des banques centrales s’opère sans grande difficulté (Feiertag, 2012). En France, beaucoup d’acteurs arrivent à la conclusion que l’intégration monétaire européenne est le seul moyen de préserver les acquis de l’intégration réelle.
Dans le cadre de la construction européenne, l’indépendance de la banque centrale est la contrepartie à accorder à l’Allemagne pour qu’elle renonce au pouvoir du mark (de Larosière, 2012). Elle est actée par le rapport Delors dont la recommandation 52 propose d’« étendre la portée de l’autonomie des banques centrales ». Dans le traité de Maastricht sur l’Union européenne (7 février 1992), le protocole des statuts du Système européen de banques centrales (SEBC) et de la Banque centrale européenne (BCE) prévoit une convergence des statuts des banques centrales nationales. Les États sont tenus, en vertu de l’article 14 du protocole et de l’article 108 du traité, de veiller à la compatibilité de la législation nationale avec le traité, notamment sur la question des statuts des banques centrales nationales, avant l’entrée en vigueur du SEBC. La ratification du traité de Maastricht nécessite une réforme des statuts de la Banque de France et l’abrogation de la loi du 3 janvier 1973.
La campagne autour de la ratification du traité est l’occasion de débats à propos de l’indépendance de la Banque de France. À l’instar de Philippe de Villiers et Charles Pasqua, certains déplorent un transfert de souveraineté vers des banquiers centraux technocrates. Philippe Seguin en appelle à Milton Friedman et Maurice Allais pour rejeter le principe de l’indépendance de la banque centrale. Il doute que des banquiers centraux indépendants conduisent toujours la bonne politique monétaire.
Au sein même de l’administration française, les hauts fonctionnaires et les conseillers ne manifestent pas d’enthousiasme sur la question. L’argument de la corrélation inverse entre degré d’autonomie et taux d’inflation n’est pas jugé convaincant sur la base de l’histoire monétaire française des années 1960 et 1980 (Howarth, 1999). L’indépendance apparaît inévitable, elle s’inscrit dans un mouvement global qui caractérise la plupart des économies développées, elle révèle la perte d’influence de l’administration française et l’échelle nationale n’est plus pertinente en matière de régulation.
Dès avant les élections législatives de 1993, Balladur avait annoncé son intention de voir conférer à la Banque de France un statut d’indépendance le plus rapidement possible, avant la date butoir prévue par le traité de Maastricht. La loi est portée par le ministre des finances du gouvernement Balladur, Edmond Alphandéry. La forte autonomie apparaît comme une attente, voire une injonction des marchés financiers. Les propos du gouverneur Jacques de Larosière devant la Commission des finances de l’Assemblée nationale le 26 mai 1993 sont très explicites : « Les marchés internationaux, de plus en plus interpénétrés, considèrent aujourd’hui que le statut de la banque centrale indépendante donne à la politique de stabilité monétaire une crédibilité et un gage de permanence accrus. Les marchés recherchent une assurance contre les risques de déviation – pour des motifs de politique budgétaire, par exemple – de l’objectif fondamental de toute banque centrale, à savoir la défense de la valeur de la monnaie. » (Duchaussoy, 2013, pp. 461-462).
La grande rupture : la loi du 4 août 1993
Contrairement à la loi de 1973, la loi du 4 août 1993 – entrée en vigueur au début de 1994 – marque une profonde rupture et confère à la Banque de France un degré d’autonomie jamais atteint depuis sa création. Beaucoup évoquent à son propos une loi sur son indépendance.
Certes, la Banque de France reste « une institution dont le capital appartient à l’État » (art. 6) et la loi ne définit pas la nature juridique de l’« institution Banque de France » ; c’est un arrêt du 16 juin 1997 du tribunal des conflits qui déclare la Banque de France « personne publique ». Certes, « le gouverneur et les deux sous-gouverneurs sont nommés par décret en Conseil des ministres pour une durée de six ans renouvelable une fois » (art. 13), ce qui n’est pas en théorie l’arrangement assurant la plus grande autonomie juridique (le non-renouvellement du mandat la garantit mieux).
Mais l’article premier de la loi du 4 août 1993 pose que la Banque de France « définit et met en œuvre la politique monétaire dans le but d’assurer la stabilité des prix ». Il ne lui est plus simplement demandéde veiller sur la monnaie : elle reçoit un objectif unique et plus précis de stabilité des prix. Pour la première fois, elle définit seule la politique monétaire. Même s’il est précisé, pour respecter l’article 20 de la Constitution de la République, qu’elle « accomplit sa mission dans le cadre de la politique économique générale du gouvernement », l’article premier acte la séparation avec le gouvernement en précisant que « dans l’exercice de ces attributions, la Banque de France, en la personne de son gouverneur, de ses sous-gouverneurs ou d’un membre quelconque du Conseil de la politique monétaire, ne peut ni solliciter ni accepter d’instruction du gouvernement ou de toute personne ».
L’article 3 incarne, lui aussi, une véritable rupture en coupant les liens financiers entre la Banque de France et le gouvernement afin de garantir son autonomie opérationnelle : « Il est interdit à la Banque de France d’autoriser des découverts ou d’accorder tout type de crédits au Trésor public ou à tout autre organisme ou entreprise publics. L’acquisition dire