Vers une SEC dans l’Union européenne : supervision unifiée ou superviseur unique ?

Plusieurs voix ont récemment évoqué la nécessité de mettre en place dans l’Union européenne (UE) une supervision unique des marchés de capitaux pour faciliter l’émergence d’une véritable Union de l’épargne et des investissements. Bien que, dans cette perspective, la Securities and Exchange Commission (SEC) aux Etats-Unis ait parfois été mise en avant, c’est en fait le Mécanisme de Supervision Unique (MSU/SSM) qui faisait référence : les banques les plus importantes ou dont l’activité est transfrontière sont sous supervision directe de la Banque Centrale Européenne (BCE) avec l’aide des superviseurs nationaux et les autres établissements de crédit sont sous une supervision nationale coordonnée par la BCE.

L’ambition de pouvoir disposer d’une véritable Union des marchés de capitaux qui permette à l’épargne dégagée dans un État membre de l’Union de s’investir sans obstacle dans des produits développés dans un autre État membre ou, de façon symétrique, à des investissements structurés dans un État membre de trouver leur financement dans un quelconque des État membre de l’Union, s’incarne dans les libertés européennes fondamentales appliquées aux services financiers : liberté de circulation des capitaux et libre prestation des services financiers à travers la liberté d’établissement de succursales et la liberté de commercialiser dans tous les État membre de l’Union un produit financier développé dans un autre État membre. Cette ambition débouche naturellement sur la nécessité de s’appuyer sur un corpus de règles communes (le single rulebook) et sur une mise en œuvre homogène à travers une supervision unifiée. Cependant, lorsque l’on entre dans le détail des acteurs couverts et des produits supervisés, dans l’organisation concrète et la gouvernance de cette supervision unifiée, les différences de conception apparaissent : unifié ne signifie pas obligatoirement unique et les nombreuses spécificités nationales – droit des faillites, droit du titre, droit pénal ... – sont mises en avant pour rejeter la supervision unique. 

Lors de sa réunion des 17 et 18 avril 2024, le Conseil européen a identifié les principaux moteurs de la compétitivité de l’Union sur lesquels il demandait que des travaux soient conduits de manière décisive et rapide et, parmi eux, au titre de l’Union des marchés de capitaux, il a « invité la Commission à évaluer et à travailler sur les conditions permettant aux autorités européennes de surveillance de superviser efficacement les acteurs transfrontaliers des marchés financiers et des capitaux les plus importants sur le plan systémique, dans le but de renforcer l'intégration financière et d'assurer la stabilité financière, de simplifier les processuset de réduire les coûts de mise en conformité, en tenant compte des intérêts de tous les États membres » (Conseil européen, 2024).

L’ambition semble cependant moindre dans la feuille de route adressée en septembre par la Présidente von der Leyen à la Commissaire ; si l’Union de l’épargne et des investissements figure en bonne place, s’agissant de la supervision, il est seulement mentionné « améliorer le système de surveillance au niveau de l'UE » (Commission européenne, 2024 b).

Dans ce contexte incertain, ce debat papier entend contribuer à clarifier cette problématique et à élaborer des objectifs réalistes ; il ne traitera pas directement de l’élaboration de la réglementation financière mais de la mise en œuvre de la supervision financière, responsabilités qui sont souvent portées par une même autorité mais qui répondent à des logiques distinctes.