Revue d’économie financière

REF 151 Le financement des biens publics mondiaux

Tandis que le monde est confronté à une « polycrise » sans précédent, la fourniture – et la durabilité – des biens publics mondiaux s'en retrouve profondément affectée. En premier lieu, le climat et la nature, mais également les autres biens publics mondiaux que fournissent les communs, qu'il s'agit de protéger. Définir les biens publics mondiaux dans ce contexte revient à mettre en exergue tant leur caractère central – condition préalable à la durabilité dans un monde interconnecté –, mais aussi leur caractère profondément politique. Leur offre insuffisante et les défis de gouvernance qui leur sont propres doivent ainsi être réinterrogés. Cet article s'attache à décrire les caractéristiques des biens publics mondiaux, leur multiplicité, mais également les liens qui les unissent, les nombreux défis auxquels ils sont confrontés et les esquisses de solutions à l'œuvre.

À la traditionnelle partition entre biens publics et privés, les communs ajoutent une nouvelle dimension : celle des ressources, matérielles ou non, que nous pouvons partager et qui sont vulnérables à l'appropriation privée non régulée. On suggère que cette catégorie est clé pour affronter la polycrise écologique, mais elle exige la mise en place d'un nouveau type d'institutions internationales hybrides réunissant acteurs privés, publics et ONG, et dont Drugs for Neglected Disease Initiative (DNDi) offre un exemple prometteur.

Cet article traite de la transformation de la conception de l'entreprise dans le monde contemporain et de la manière dont elle est conduite à être un nouveau contributeur aux biens publics globaux. Héritière d'une vision de l'entreprise comme simple générateur, notre société évolue sous la pression conjuguée des consommateurs, des salariés, des régulateurs, mais aussi des dirigeants et des actionnaires, dans un monde marqué par l'apparition de causes publiques auxquelles les entreprises sont sommées de contribuer. L'article propose de redéfinir l'entreprise à partir de la valeur qu'elle génère. Cela permettra de remettre en perspective le nouveau paysage de politique publique, comme de stratégie pour les entreprises, qui se dessine.

Cet article examine pourquoi les sociétés par action tiennent compte de la production de biens publics mondiaux dans leur objectif. Les défaillances de marché et les problèmes de politique publique sont souvent graves au niveau mondial. Dans ce cas, la maximisation du profit ne peut pas garantir des résultats économiques efficaces et équitables. L'article discute de la conception des stratégies des investisseurs socialement responsables et propose diverses implications pratiques.

Le présent article examine le problème du « destructeur clandestin », qui représente une menace pour les biens publics mondiaux. Le terme « destructeur clandestin » peut se définir comme quelqu'un qui détériore ou détruit quelque chose qui est bénéfique pour tout le monde, mais qui nécessite la coopération de tout le monde pour être fourni ou protégé. Nous présentons six exemples concrets du problème du « destructeur clandestin », dont une étude de cas fondée sur la pandémie de Covid-19. Nous proposons d'impliquer différentes parties prenantes, de développer une structure de gouvernance mondiale solide et inclusive et de mettre en place des mécanismes de financement innovants. La fourniture et la préservation des biens publics mondiaux exigent une action collective urgente si l'on veut atténuer les conséquences potentiellement catastrophiques.

Depuis la grande crise financière, le G20 s'est imposé comme le principal forum international de coordination des politiques publiques, au moins en matière économique et financière. L'actualité, que ce soit la pandémie de Covid-19 ou l'urgence de la lutte contre le changement climatique, a poussé le G20 à étendre son champ au-delà de la stabilité financière à d'autres biens publics mondiaux et à aborder ces sujets dans ce cadre analytique. Dans le même temps, le consensus qui est le mode de prise de décision du G20 apparaît comme toujours plus complexe à atteindre du fait des tensions géopolitiques sans pour autant que l'on ne constate un repli de l'interconnexion économique et financière et alors même que la problématique des biens publics mondiaux a attisé la prise de conscience des interdépendances.

Le multilatéralisme économique s'est construit par strates successives et souffre aujourd'hui d'un manque de clarté tendant parfois à la cacophonie institutionnelle, en raison du grand nombre d'institutions impliquées et de la création de normes plus ou moins souples et parfois concurrentes, notamment en matière de régulation de la finance durable.

Cet article appelle, en prenant l'illustration du changement climatique, à repenser la place du G20, notamment de la filière Finances, dans l'ordre multilatéral en s'appuyant toujours plus sur les institutions de coordination normative comme le Conseil de la stabilité financière ainsi que sur les groupes, comme les forums inclusifs appuyés sur l'OCDE, rassemblant des acteurs volontaires dans la recherche d'un consensus opérationnel visant à la gestion et au financement des biens publics mondiaux. Le G20 se veut ainsi en chef d'orchestre de ce réseau multilatéral afin d'éviter la cacophonie.

Les menaces telles que le changement climatique et la récente pandémie de Covid-19 ont forcé les responsables politiques à reconnaître l'étroite interconnexion entre les questions environnementales et sanitaires. Dans ce contexte, au cours des deux dernières années, les forums et les institutions économiques multilatérales (le G7, le G20, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, entre autres) ont considérablement intensifié leurs efforts pour encourager la communauté internationale à renforcer sa capacité de préparation et de résilience face aux chocs. Malgré les progrès récents, l'amélioration de la résilience climatique et sanitaire mondiale reste une priorité politique essentielle au niveau international, qui nécessite une stratégie globale et un large éventail d'outils. Le renforcement de la coopération économique et financière multilatérale, la coordination des politiques climatiques et sanitaires mutuellement bénéfiques, tout en améliorant les synergies entre les initiatives internationales, sont autant de facteurs essentiels pour transformer les défis pluridimensionnels actuels en une occasion unique de construire des économies et des sociétés durables et résilientes.

Le financement des biens publics mondiaux, en particulier du climat, est sur le point d'être intégré dans le mandat formel de la Banque mondiale. Il ne s'agit que du plus récent développement d'un processus de plus long terme de convergence entre deux écosystèmes d'acteurs du financement : le système international de financement du développement, né après la Seconde Guerre mondiale, et celui, plus récent, développé pour financer la protection de l'environnement. Cette convergence est à la fois inévitable et nécessaire, mais elle nécessite d'analyser en détail le risque que l'accent mis sur les biens publics mondiaux ne se fasse aux dépens des objectifs socioéconomiques de développement. Cet article montre que les institutions de financement du développement peuvent aligner l'ensemble de leurs stratégies et portefeuille avec l'Accord de Paris sur le climat en s'assurant qu'ils s'alignent, aux échelles nationales, avec des stratégies de développement économique de long terme compatibles avec la décarbonation profonde de l'économie, dans le cadre de la transformation profonde des modèles de développement requis par l'Agenda 2030. Ce modèle de l'alignement avec l'Accord de Paris peut servir de modèle à d'autres biens publics mondiaux. Au-delà des organisations dédiées au développement international, cet article montre aussi la nécessité d'une réforme plus profonde de l'ensemble du système financier international.

La mondialisation des défis de développement durable (crises sanitaires, dérèglement climatique, etc.) n'a pas encore été suivie d'un mouvement équivalent en matière de métrique, de comptabilisation statistique et de promotion des incitations pour les États à produire leur contribution optimale en matière de coopération internationale. Si le cadre de l'aide publique au développement a permis de rendre comparables les efforts de solidarité des pays de l'OCDE, il ne permet plus aujourd'hui de rendre compte de manière suffisamment précise des flux financiers consacrés aux biens publics globaux. Cet article analyse les cadres statistiques existants et s'intéresse à des options alternatives pour mieux refléter et structurer les financements internationaux pour le climat et plus généralement les objectifs de développement durable (ODD).

La définition et la liste des biens publics mondiaux, sans doute plus restreintes que celles relatives aux défis mondiaux, ne font pas consensus au sein des différentes banques multilatérales de développement (BMD). Ces dernières se sont néanmoins engagées, notamment depuis la conférence d'Addis Abeba en 2015, en faveur du financement des objectifs de développement durable (ODD), dont l'atteinte repose en partie sur la fourniture et la protection des biens publics mondiaux (BPM). La plupart des BMD financent déjà certains BPM, notamment le climat, et ont un mandat compatible avec le financement de ces derniers. Il est cependant nécessaire de renforcer leur action en faveur des BPM par le biais de nouvelles approches, comme leur intégration systématique dans les activités des BMD et l'utilisation d'incitations financières et non financières en faveur des BPM. Le Sommet pour un nouveau pacte financier mondial – qui s'est tenu les 22 et 23 juin 2023 à Paris – a appelé à une évolution des BMD pour mieux financer ces BPM en synergie avec les objectifs de développement au cœur des actions des BMD telle que la lutte contre la pauvreté. Le G20 poursuit également cet agenda de meilleure réponse aux BPM par les BMD. C'est également dans ce contexte que la Banque mondiale met au point une feuille de route d'évolution, qui sera discutée lors de ses prochaines assemblées annuelles en octobre 2023.

Financer les biens publics mondiaux avec le produit de taxes affectées est une idée régulièrement débattue et mise en pratique en France depuis le rapport Landau de 2004 et la taxe de solidarité sur les billets d'avion ou la taxe sur les transactions financières. Dans cet article, nous proposons une grille d'analyse d'un tel mécanisme de financement, inspirée de la théorie de la conception de mécanismes, scrutant ses propriétés en termes d'efficacité et d'équité, de facilitation de l'engagement et de la coordination des acteurs ainsi que de transparence et de contrôle. Nous utilisons cette grille pour mettre en lumière les forces et les faiblesses de deux cas pratiques : le Fonds de solidarité pour le développement et les fonds internationaux d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, tous deux abondés par une fiscalité affectée. Il ressort de cette analyse que les modalités précises de mise en œuvre de la taxe affectée sont importantes pour juger de la pertinence de ce mécanisme de financement.

La stabilité de notre climat est un bien public mondial dont les bénéfices dépassent largement le coût. Le problème du « passager clandestin » signifie ici qu'un climat stable est menacé par trois tragédies : celle des communs, celle de l'horizon et celle du passage d'un sentiment moral à un sentiment de marché.

La préservation d'un climat stable nécessite une coordination entre les États-nations qui possèdent des intérêts, des ressources financières et des capacités différents. Cette coordination commence à se mettre en place dans le cadre du processus des Nations unies sur le changement climatique. En créant un consensus aux niveaux mondial et national sur la nécessité de préserver notre climat, le dynamisme du secteur privé est maintenant libéré. Lorsque la société fixe un objectif clair, il devient rentable de faire partie de la solution et coûteux de continuer à faire partie du problème.

La transformation du secteur financier amplifiera et accélérera l'action publique en faveur du climat. La planification de la transition par tous les acteurs est essentielle.

Pour s'assurer que les financements climat sont additionnels par rapport au financement du développement et qu'ils sont alloués efficacement et équitablement, il convient de distinguer selon qu'ils visent l'atténuation ou l'adaptation, mais aussi de savoir s'il s'agit d'un objectif principal ou occasionnel, ce qui dans le premier cas s'accompagne généralement de conditions concessionnelles. L'atténuation, qui vise à préserver un bien public mondial, doit être dotée d'une enveloppe mondiale spécifique (non incluse dans l'aide publique au développement) et être allouée selon des critères d'efficacité projet par projet par des institutions agréées. Le financement de l'adaptation doit lui-même être doté d'une enveloppe mondiale au moins égale ; s'il est concessionnel, il doit être réservé aux pays à faible revenu et aux autres pays ne contribuant quasiment pas aux émissions de CO₂ et leur être alloué principalement en fonction de leur vulnérabilité physique au changement climatique. Quant au financement des pertes et des dommages (dus au changement climatique), il devrait principalement être intégré au financement de l'adaptation et pour le reste venir renforcer les mécanismes existants de réponse aux chocs, climatiques ou autres. Les flux correspondant à chaque enveloppe devraient être utilisés selon des modalités et des conditionnalités distinctes.

Au cours des trente dernières années, pas moins de 94 fonds verts pour le climat ont été lancés afin de financer des projets et des programmes de lutte contre le changement climatique dans les marchés émergents et dans les économies en développement. Chacun de ces fonds peut avoir trouvé une justification au moment de sa création. Toutefois, considérés comme un tout, ils ne s'additionnent pas et leur contribution aux flux totaux de la finance verte reste marginale.

Dans cet article, nous avons recensé 81 fonds actifs à la fin de 2022. Il est en outre difficile, voire impossible, d'évaluer ne serait-ce que les aspects les plus élémentaires de la gestion financière et de l'impact de ces fonds en tant que « système » et canal de financement de la lutte contre le changement climatique. Étant donné le caractère impérieux à renforcer les politiques et les projets d'adaptation au changement climatique et d'atténuation de ses effets sur les marchés émergents et dans les économies en développement, et plutôt que de créer de nouveaux fonds qui viendraient s'ajouter à l'étonnante atomisation actuelle, il est urgent de réduire massivement le nombre considérable de fonds climatiques existants et de réformer les fonds qui subsisteront, de manière à renforcer leur transparence, leur efficacité, leurs effets de synergie et leur impact. Cela constituerait une première étape judicieuse dans la rationalisation et la redéfinition de l'architecture chaotique de l'aide au développement actuelle, d'autant plus que la plupart de ces fonds relèvent du financement public.

Nous faisons aujourd'hui face à un défi unique et sans précédent : une double crise environnementale et climatique. Cette crise pourrait entraîner des conséquences irréversibles et dangereuses pour l'humanité. Elle résulte largement d'une défaillance de marché, à laquelle il est nécessaire de remédier. Réaliser ces changements ambitieux, mais essentiels, est la responsabilité de tous les acteurs, et les besoins de financement sont grands. Les gouvernements, le secteur privé mais aussi les particuliers ont leur rôle à jouer. De plus, les banques multilatérales de développement, comme la BERD, doivent faciliter le financement des biens publics mondiaux et accompagner les pays en développement pour résoudre leur crise en garantissant leur compétitivité à l'échelle mondiale. L'objectif est d'amener ces économies à évoluer afin d'assurer que le pouvoir du marché aboutisse aux résultats escomptés. Cela consiste principalement à mobiliser des capitaux privés et à reformer des systèmes économiques. Réussir à s'attaquer sérieusement et efficacement à ces enjeux constitue à la fois une capacité à faire face à la crise, mais aussi à saisir une opportunité économique.

Le 3 mars 2023 se sont conclues les négociations relatives au troisième accord d'application de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, dite de Montego Bay, dont l'objet est la protection de la biodiversité en haute mer et l'encadrement des activités qui se déploient dans cet espace. Cet accord dit BBNJ (Biodiversity Beyond National Jurisdiction) a été formellement adopté le 9 juin suivant par consensus, et doit maintenant être signé et ratifié par les futurs États parties. Se fondant sur la classification développée par Elinor Ostrom faisant de la haute mer et des ressources biologiques qu'elle contient des common-pool resources (biens communs), cet article a pour objet d'analyser les conséquences de l'adoption de ce traité en matière de gouvernance d'un bien commun dont l'exploitation a vocation à produire une ressource financière encore difficilement quantifiable.

Depuis quelques décennies, l'Océan est devenu objet de conquête. Non seulement il est soumis à des pressions très importantes – surexploitation de certaines ressources, pollutions, changement climatique –, mais aussi cette immensité voit son statut changer de manière accélérée. Aujourd'hui, sur la base des conventions internationales existantes, environ 36 % de la surface océanique sont sous souveraineté ou juridiction d'un État côtier. Ce qui signifie que les 64 % restants sont des eaux internationales dans lesquelles il n'existe pas ou peu de règles. D'une part, il est clair que les limites administratives définies par les traités n'ont pas de réalité physique ou biologique et, d'autre part, l'Océan fournit de nombreux services aux populations, au climat, à l'économie, qu'il est important de préserver, dans un contexte de crise climatique. Beaucoup reste donc à faire pour protéger la biodiversité, lutter contre la surexploitation des ressources halieutiques et la prolifération des déchets plastiques .

Le système financier international reste centré sur le dollar qui est, de loin, la principale monnaie de réserve ; la politique monétaire de la Federal Reserve américaine a une influence importante sur le Cycle financier mondial. Les États-Unis, en tant qu'hégémon, jouent le rôle de banquier mondial et assurent l'économie globalisée en période de crise, devenant prêteur en dernier ressort par l'intermédiaire de lignes de swap. Ils contribuent ainsi à la provision du bien public mondial qu'est la stabilité financière. Leur rôle doit bien sûr être complété par des régulations prudentielles robustes, une utilisation active des politiques macroprudentielles, voire de contrôle des capitaux, et par les actions des institutions de Bretton Woods, celles du Fonds monétaire international en particulier. La taille relative des États-Unis diminuant dans l'économie mondiale, le système monétaire international est potentiellement confronté à un nouveau dilemme de Triffin : la demande pour les liquidités en dollars croît avec l'économie mondiale, tandis que la capacité budgétaire des États-Unis, qui garantit la valeur de la monnaie américaine, décroît en termes relatifs. De plus, l'architecture financière mondiale existante semble jusqu'à présent incapable de canaliser le capital là où il aurait une valeur sociale marginale élevée, pour aider à produire ces autres biens publics mondiaux que sont la lutte contre le changement climatique et la préservation de la biodiversité.

Partant de la littérature sur les biens publics mondiaux, nous examinons l'adéquation du système financier et monétaire américain en tant que bien public mondial par rapport aux marchés émergents et aux économies à faible revenu. Nous analysons les externalités négatives causées par les crises du système financier et la possibilité d'adopter une taxe de type Pigouvien avec des implications pour les économies de marché frontalières et émergentes. Nous examinons le cadre institutionnel nécessaire à la mise en place d'une version du système financier et monétaire international véritablement axée sur les biens publics mondiaux, en réfléchissant à la gouvernance mondiale d'un tel système et, en particulier, aux outils nécessaires à une collaboration et à une coordination mondiales inclusives et améliorées .

Cet article apprécie les effets des infrastructures sur la réduction de la pauvreté dans la Communauté économique et monétaire d'Afrique centrale (CEMAC). À partir d'un échantillon de cinq pays de la zone CEMAC, la robustesse des résultats est testée grâce à la méthode des doubles moindres carrés (2SLS) avec la prise en compte des spécificités culturelles. La période de l'étude s'étend de 1981 à 2019. Les résultats révèlent qu'un accès amélioré de la population aux infrastructures économiques et sociales occasionne la réduction de la pauvreté. Du point de vue de la politique économique, ces résultats constituent une ligne directrice pour la mise en œuvre et l'utilisation des infrastructures dans les pays de la CEMAC, comme instrument pour améliorer le niveau de vie et les revenus de la population et ainsi réduire la pauvreté.