Revue d’économie financière

REF 132 Le financement des territoires

Depuis les années 1960, la décentralisation est apparue comme l'une des voies majeures pour atteindre un « bon » gouvernement des gens et des choses. Par le transfert de compétences de l'État aux collectivités locales, il n'était attendu rien de moins qu'un approfondissement de la démocratie, un accroissement de la prospérité et un renouveau des cultures minoritaires.  Depuis, la réforme de l'action publique territoriale vise, par retouches successives et quasi permanentes, à faire advenir enfin les promesses initiales. Faut-il continuer dans ces voies ou n'est-il pas temps de formuler autrement les ambitions d'émancipation ?

Cet article examine les réformes successives de la Politique de cohésion de l'Union européenne (UE). Nous étudions le contexte économique et politique, la nature et la logique des réformes de la politique de cohésion de l'UE et réfléchissons sur le concept de cohésion et son implication en termes de politiques publiques européennes. Cet article met en évidence un changement paradigmatique qui s'est peu à peu opéré vers davantage de territorialisation. Il est particulièrement mis l'accent sur le concept de spécialisation intelligente et son utilisation pour faciliter la mise en place d'une politique prenant davantage en compte les spécificités locales. L'article ouvre également une réflexion sur le futur budget de la Politique de cohésion pour 2021-2027 et ses enjeux dans un contexte de Brexit.

Les financements européens jouent un rôle important dans le financement de l'économie locale et des territoires, qu'ils proviennent de la politique régionale ou de programmes gérés par la Commission européenne.

Or, au niveau européen, comme le montrent les échanges en cours sur le futur cadre financier pluriannuel, l'équation budgétaire est de plus en plus complexe à résoudre – avec, d'un côté, des ressources en attrition (déficits publics, Brexit, etc.) et, d'un autre côté, des besoins en forte croissance (enjeux climatiques, migratoires, stratégiques, etc.). Dans ce contexte, une « nouvelle donne » émerge pour les financements européens au service des territoires dans les prochaines années : en termes de priorités, de modes d'interventions et d'interlocuteurs. Cette nouvelle donne devrait renforcer l'Europe des territoires, en rendant possible une distribution des financements européens au plus près des besoins locaux.

Après avoir dressé un panorama des financements européens au service des territoires, nous mettons en évidence les principaux éléments de la « nouvelle donne » liée au futur cadre financier pluriannuel, avant de mettre en évidence le rôle croissant des investisseurs publics de long terme nationaux au service d'une Europe des territoires.

Le mode d'organisation ainsi que le niveau d'autonomie fiscale et financière du secteur public local des quatre pays étudiés (Allemagne, Espagne, États-Unis, Royaume-Uni) sont extrêmement hétérogènes tant au niveau des compétences qui leur sont dévolues que des ressources propres dont elles disposent. Si les échelons locaux assurent une part importante de l'investissement et de l'emploi publics, ces indicateurs varient cependant du simple au triple selon la nature des compétences transférées aux collectivités, notamment en matière sociale. Le mode de financement externe du secteur public local est également dissemblable, certains États se caractérisant par un financement privé et désintermédié de leurs collectivités (États-Unis, Allemagne), alors d'autres font reposer le financement des échelons locaux sur des dispositifs publics (au Royaume-Uni et plus récemment en Espagne). En dépit de ces différences, les États étudiés disposent de mécanismes d'encadrement de la dépense publique locale assez similaires dans leur contenu et sont aujourd'hui confrontés à des défis semblables de maîtrise des finances locales, notamment en Europe, dans un contexte de désendettement de la sphère publique.

Au sein des finances publiques locales, les budgets des communes et de leurs groupements à fiscalité propre occupent la première place. Cette affirmation progressive est principalement imputable à celle des intercommunalités, dont le rôle et les compétences ont été confortés par des vagues successives de réformes. Les moyens dont ont été dotées ces intercommunalités (une fiscalité dynamique, une dotation spécifique) ont contribué à l'expansion de leurs dépenses, à leurs interventions en matière de fourniture de services publics locaux, au plus près des enjeux territoriaux.

Alors que le modèle financier du bloc local semblait jusque-là robuste, les ingrédients qui l'ont soutenu sont en voie d'effritement. Au nom de contraintes éloignées des préoccupations locales, les communes et leurs groupements sont associés au redressement des comptes publics. La baisse – brutale – des dotations étatiques et l'encadrement de l'évolution de la dépense locale affectent leurs capacités d'intervention. La fiscalité dont disposent ces collectivités devient de moins en moins locale et leur autonomie en la matière se restreint. Ce mouvement d'éloignement, fondé sur une logique verticale de pouvoir, interpelle non seulement quant à la cohérence des politiques publiques, mais aussi du point de vue de la permanence des entités décentralisées et de celle de leurs réalités financières.

La péréquation financière entre collectivités territoriales, désormais obligation constitutionnelle depuis 2003, fait l'objet d'un relatif consensus dans son principe. Elle est cependant fréquemment critiquée : elle serait trop peu efficace dans la réduction des inégalités de ressources et de charges, trop complexe et illisible dans ses modalités, et contreproductive en termes de maîtrise des dépenses locales. Or le législateur français cherche, par la baisse des subventions de l'État (2014-2017) ou par l'imposition d'une norme d'évolution de la dépense de fonctionnement (2018-2022), à freiner la croissance de la dépense locale. L'article propose une évaluation économétrique de l'élasticité de la dépense communale aux dotations de péréquation reçues par les communes. Les résultats montrent que cette élasticité est faible en niveau et inférieure à celle de la dépense communale aux autres ressources sans visée péréquatrice, suggérant que la péréquation peut être renforcée sans remettre en cause la maîtrise des dépenses locales.

La Région Sud-Provence-Alpes-Côte d'Azur est l'une des principales régions françaises, elle produit 7,1 % du PIB national. Dans cette interview, son président expose les grands principes de financement qu'il y met en œuvre depuis 2014. Dans un contexte où l'État réduit fortement ses subventions et modifie le champ des compétences des régions, le choix fait par la Région Sud a été celui d'assainir ses finances, en diminuant le recours à l'emprunt, et de réorienter l'équilibre du budget en faveur de l'investissement ciblé sur des domaines précis, tels que les actions en faveur du climat, la formation des jeunes, la culture, les transports et les entreprises. Les décisions d'investissement sont prises en fonction de ces priorités régionales et évitent tout saupoudrage, inefficace par nature. Par souci de cohérence et dans le respect de ces priorités, les relations avec les autres collectivités territoriales sont désormais inscrites dans des contrats régionaux d'équilibre territorial et la création d'un Fonds régional d'aménagement du territoire permet de soutenir les petites communes. Pour son financement, la région recourt en priorité au marché obligataire et à ses banques partenaires, la BEI et la Caisse des Dépôts. La Région Sud utilise aussi pleinement les financements européens, en particulier pour réaliser les différents projets de coopération transfrontalière développés avec les régions italiennes.

Cet article retrace le recours des collectivités territoriales aux marchés de partenariat public-privé depuis leur création en 2004. Nous insistons sur les objectifs et les contraintes des collectivités territoriales qui ont expliqué le choix de ces montages contractuels ainsi que sur les raisons pour lesquelles ces derniers sont aujourd'hui délaissés. Nous concluons que ces instruments demeurent nécessaires et que la relative désaffection dont ils font l'objet s'explique également par la diversification des outils contractuels mis à la disposition des collectivités.

Les banques françaises ont un fort ancrage dans les territoires. Les réseaux d'agences et de centres d'affaires implantés partout en France sont un atout essentiel pour l'industrie bancaire française. Ils permettent aux conseillers une grande proximité avec leurs clients, particuliers, entreprises ou acteurs locaux, au quotidien et pour la réalisation de leurs projets. Acteurs dynamiques du marché de l'emploi et de la formation, les banques françaises ont un rôle et un engagement sociétal clé. Elles contribuent à l'insertion de chacun et à l'éducation financière de tous dans les territoires.

Créées en 1818, les Caisses d'épargne viennent de fêter leur bicentenaire. Au cours de ces 200 ans d'existence, elles n'ont cessé de renforcer leur ancrage au cœur des territoires, aux côtés de leurs habitants et de l'écosystème local conformément à leur vocation initiale. Le modèle de banque coopérative régionale de la Caisse d'Épargne se traduit par des modes de gouvernance spécifiques, obéit à un principe de territorialité et se caractérise par l'emploi de l'épargne régionale au financement régional. Il permet d'apporter une valeur ajoutée économique spécifique en offrant des réponses aux besoins des acteurs économiques du territoire sous toutes leurs formes : ménages (financement et inclusion), entreprises, collectivités locales, logement social, promotion privée et aménageurs, associations, etc. Ce modèle donne une réelle capacité d'innovation et d'accompagnement de la croissance du tissu économique, de la prise en compte des changements de modèle des acteurs (digitalisation, organisation institutionnelle, etc.) à la capacité de réponses par de nouveaux produits et de nouvelles formes d'accompagnement (financement de l'innovation, des entreprises, accompagnement des acteurs associatifs ou du logement social dans leur transformation, etc.). L'exemple de la Caisse d'Épargne Languedoc-Roussillon illustre ce modèle.

Bpifrance a été créée en 2013 dans le but de rationaliser les financements publics aux entreprises.  Elle est aujourd'hui en mesure de réaliser un continuum de financement des entreprises, de la création aux opérations de fusion ou de transmission, sous forme de prêts, de fonds propres et de garanties. Bpifrance intervient en complémentarité des autres banques sous la forme de cofinancement. Dans ce cadre, elle joue un rôle essentiel dans le financement des entreprises régionales, rôle amplifié par les partenariats passés avec les institutions européennes et avec les régions et leurs outils financiers, afin de contribuer aux économies locales en s'adaptant aux axes stratégiques des différentes régions françaises.

Cet article présente  la nouvelle stratégie de la Banque des Territoires de la Caisse des Dépôts, créée en mai 2018, dont le fil d'intervention est le renforcement de la cohésion territoriale dans l'ensemble des territoires. Cette nouvelle démarche est centrée sur les clients que sont les acteurs des territoires, notamment les collectivités locales et les organismes de logement social ou encore les notaires, pour mieux répondre à leurs besoins de financement, en développant une offre « sans couture », de l'ingénierie à l'investissement en passant par les prêts. Des axes stratégiques d'intervention sont développés autour des enjeux digitaux, de la transition énergétique et écologique, de l'inclusion sociale et de l'attractivité économique. La mise en œuvre de cette stratégie passe par les Directions régionales, au plus près des acteurs dans les territoires, ainsi que par le développement d'une plateforme digitale, favorisant l'accessibilité des offres et des produits pour tous les acteurs.  Enfin, la stratégie de la Banque des Territoires inclut les enjeux de développement durable, notamment via une grille d'analyse extra-financière qu'elle appliquera à l'ensemble de ses actions.

En France, au cours des trente dernières années, la question des relations entre les établissements de santé et leurs territoires est devenue essentielle dans la plupart des réformes de santé initiées. Par ailleurs, les modalités de financement de ces établissements semblent occuper, aujourd'hui, une place tellement centrale dans l'organisation sanitaire qu'il nous paraît important de s'interroger sur leurs effets sur la territorialisation de ces établissements. Il s'agit du questionnement principal de ce travail que nous entreprenons à partir d'une lecture croisée du contenu des réformes du financement de ces établissements avec une étude longitudinale des principales statistiques nationales portant sur leur situation financière et leur offre de soins dans les territoires.

La France est le pays de l'Union européenne qui dépense le plus d'argent public pour les infrastructures et les services de transport (2 % du PIB). Les collectivités territoriales et l'État incitent à une croissance continue de la mobilité motorisée, laquelle est à plus de 80 % routière, pour les voyageurs comme pour les marchandises. Les nouveaux services de mobilités (covoiturage, deux roues en libre-service, autocars longue distance, etc.) ne modifient qu'à la marge cette réalité. Les innovations dans le champ des transports sont donc plus souvent fiscales et tarifaires que techniques. Ainsi de plus en plus de villes pratiquent  ou envisagent la gratuité des transports collectifs, ce qui suppose de trouver les financements correspondants. Comme il faut par ailleurs financer les grands projets comme le Grand Paris Express et l'entretien des réseaux routiers et ferroviaires, l'heure est à la recherche de nouvelles ressources publiques, malgré les poussées récurrentes de « ras-le-bol fiscal ».

Depuis 2015 et l'enclenchement du quantitative easing de la Banque centrale européenne, l'encours des crédits immobiliers a augmenté de 17 % en France, alors que le parc de logements ne s'est apprécié que de 2,4 %. Les cas de départements perdant de la valeur immobilière, mais dont l'encours de crédit augmente plus que la moyenne française, ne sont pas des exceptions. Cet article laisse entrevoir une diversité de situations régionales avec des cas de financements adéquats, des cas de sous-financements, de sur-financements ou encore des absences de politiques volontaristes. Que ce soit en termes de stabilité financière ou de réaménagement territorial, l'identification des territoires de la divergence richesse-crédit est un enjeu d'importance.      

L'ancrage territorial des finances citoyennes (solidaires et/ou participatives) en fait, à l'observation, des acteurs majeurs du financement du développement local en partenariat avec les collectivités locales ou en relais de celles-ci. Sans se substituer ni aux finances publiques locales, ni au financement intermédié des établissements bancaires coopératifs, ces finances citoyennes semblent apporter de nouvelles solutions  pour financer des territoires de projets d'utilité sociale ou des projets de territoire. Nous venons avec cet article de recherche soutenir une analyse critique de ces outils et de ces acteurs de la finance citoyenne, mêlant finance solidaire et finance participative, en interrogeant leur capacité à développer un retour sur leur investissement en « capital d'autochtonie ». Pour ce faire, nous engageons des allers-retours théorie-terrain pour mieux comprendre les tenants et les aboutissants de cette économie financière citoyenne au service du développement local, en pleine expansion depuis les années 1980 en France, en Europe et dans le monde, et qui relève de la Maison de l'économie sociale et solidaire.

La compréhension de la finance et la monnaie en tant que commun ne se réduit pas à la question de leur contribution potentielle au développement durable d'un point de vue environnemental par les modes de consommation de ressources physiques ou de financement d'équipements, de moyens de transport et de logements. Leur dimension de « commun » apparaît, d'une part, dans la production et la circulation de liquidités, qui sont essentielles au fonctionnement des systèmes économiques et financiers, et, d'autre part, à travers les types de gestion qui doivent impliquer toutes leurs parties prenantes. À la différence des ressources naturelles, que la gestion en tant que « commun » essaye de protéger et ainsi d'en limiter la consommation, pour assurer la reproduction ou la conservation de la monnaie, celle-ci doit être dépensée parce que son injection et sa circulation produisent des effets multiplicateurs des revenus. L'article analyse principalement certaines limites actuelles de la capacité du développement de communs et les conditions nécessaires à leur appropriation et à leur reproduction. Est présenté l'exemple de la monnaie complémentaire la mieux connue dans un pays en développement ou émergent, celui à Conjunto Palmeiras et de ses reproductions au Brésil, ainsi qu'un projet monétaire plus récent au Kenya (le Bangla Pesa). Ces exemples de monnaie complémentaire situent la question des communs dans de petits territoires. L'échelon global soulève de nombreuses questions. D'une part, l'implication de ce que peuvent être les parties prenantes et de leurs représentants et, d'autre part, les conditions, à ce niveau, de la production des ressources monétaires et financières.

L'Union européenne (UE) vit un paradoxe : dix ans après la crise financière, la croissance est revenue, mais l'investissement de long terme (ILT) n'a pas retrouvé son niveau d'avant-crise. Pourtant les défis auxquels est confrontée l'UE nécessitent un effort sans précédent d'investissement long. La stabilité financière, priorité des réformes post-crise et condition nécessaire à la reprise de l'ILT, n'est toutefois pas une condition suffisante – la faiblesse persistante de l'ILT en Europe en témoigne.

Les réformes adoptées au nom de la stabilité ont d'ailleurs eu tendance à pénaliser les investissements longs. Les « rustines » adoptées pour corriger ces effets indésirables n'ont eu finalement qu'une portée limitée et sans une approche cohérente et complète de l'ILT, les mesures prises ont parfois même été inadaptées. Nous proposons donc une définition simple mais complète de ce qu'un ILT est « par essence ».

 « L'investissement de long terme est la stratégie de placement financier déployée par un opérateur, quel qu'il soit, disposant de ressources stables qui, à la fois, autorisent et nécessitent une allocation d'actifs susceptibles de produire un retour économique dans le temps. »

Sur cette base peut être créé un environnement réglementaire favorable suivant quatre grands principes : (1)replacer l'ILT au cœur des politiques publiques, (2) permettre une mesure adéquate des risques et des rendements de long terme, (3) favoriser une gestion actif-passif de long terme et (4) favoriser un alignement d'intérêts des différents acteurs sur des objectifs de long terme.